2015關於農村低保調研報告

【摘要】最低生活保障制度是城鄉困難羣體的最後一道安全網,實施好這項工作，事關困難羣體的切身利益,事關社會和諧和穩定大局。尤其對於我省一半以上的農村人口來說，妥善解決廣大農村困難羣衆的最低生活保障問題有着極其深遠的現實意義。通過調研發現，近年來我省城鄉低保工作雖然成效明顯,但還存在保障對象確定難、工作運行機制不暢、監督管理不到位等問題,亟需採取有效措施加以解決。調研報告從建立家庭經濟狀況覈對機制、健全農村低保運行機制、完善臨時救助制度、加強低保工作能力建設、加大監督檢查力度五個方面提出了具體應對措施。

　　一、低保工作的基本評價

我省於1997年和2007年相繼建立了城鄉低保制度，建制以來，在省委、省政府的高度重視下，各級黨委、政府及有關部門從維護改革、發展、穩定大局和貫徹落實科學發展觀的高度出發，將城鄉低保作爲一項重要工作，列入重要議事日程，加強領導、狠抓落實，低保制度不斷完善，資金投入不斷加大，保障水平不斷提高。目前，我省城鄉低保的保障人數已達63.5萬人，覆蓋面已佔全省總人口的11.3%。城鄉低保對象分別較制度建立初期增長了9倍和75%。低保保障標準也分別由117元/月和56元/月增加到 235元/月和115元/月。從此次檢查調研的情況看，各地城鄉低保工作基本上做到了政策落實到位、制度措施健全、操作程序規範、資金兌現及時，有效保障了全省困難羣體的基本生活，發揮了低保在社會保障方面的兜底作用，對促進我省經濟社會發展，維護社會和諧穩定發揮了重要作用。

　　二、存在的主要問題

目前，城鄉低保都不同程度的存在一些問題，這些問題既有制度設計層面的問題，也有操作層面的問題。具體表現在以下四個方面：

一是家庭經濟收入覈查方面。根據國務院《城市居民最低生活保障條例》和國務院《關於在全國建立農村最低生活保障制度的通知》的有關規定，只有人均收入低於當地低保標準的家庭才能享受城鄉低保。因此，準確認定家庭收入就成爲確定低保對象的核心環節。在實際操作過程中，人均收入覈實缺少統一標準，低保工作人員也缺少相應的核查手段。目前，我省城市低保人均收入認定，主要採取低保申請人出示收入證明、工作人員入戶調查和鄰里取證的方式進行;農村低保主要靠生活形態的直接觀察，這些方式有一定的客觀性，但較爲粗放，無法消除瞞報、少報或者不報個人家庭收入的情況。由於無法準確獲得家庭成員務工收入，無法查詢金融機構存款、證券信息以及房產、車輛等財產信息，也無法通過稅收、公積金、社會保險繳納情況等來覈對家庭收入和財產，低保對象的認定和補差水平的確定主要憑主觀臆斷，缺乏科學依據，不可避免的會出現“錯保”。收入覈查難問題已成爲我省城鄉低保科學運行的重大瓶頸。

二是制度運行方面。按照國家的制度設計，農村低保應該實行“按標施保、應保盡保”。但由於收入覈查等方面存在瓶頸，因而我省農村低保在實際操作中採取的是總量控制，然後參考各地的貧困程度以及人口數量等因素層層分配指標的運作方式。這種方式雖然不是很科學，但是便於操作，因而在制度建立初期無疑也是一種無奈而合理的選擇。這種控制指標的操作方式不可避免的帶來了一系列問題。由於指標已經限定，各村民委員會普遍採取按直觀上的困難程度“末尾倒排”的方式確定對象，既不認真核算收入，也不“按標施保”。這樣就會出現經濟狀況相差不大的家庭，有的享受了低保，有的被排除在低保之外，加之目前低保的“含金量”越來越高，內外反差較大，從而引發心理失衡，產生矛盾和糾紛。爲了解決矛盾、搞平衡，多數地區普遍的做法是“拆戶保”，或是通過動態管理“輪流坐莊”，個別地區甚至出現“平分低保金”的情況。另外，限定指標的做法也會造成不同村之間受保對象收入水平反差較大，低保面寬窄不均的狀況。按道理，縣鄉兩級應根據發展狀況、貧富變化等實際情況定期對指標進行一些調整，但從目前掌握的情況看，各縣(市、區)對鄉鎮、鄉鎮對村的指標從建制以來基本都未做過調整。

三是政策落實方面。城鄉低保的制度設計都是“按戶施保”，即以戶爲單位進行家庭人均收入覈算，達不到低保標準的納入低保給予補差。但在調研檢查中發現，目前各地在實際操作中普遍存在“拆戶保”，或“按人施保”的情況。在與縣鄉村三級幹部座談時，大家比較集中意見就是要求在操作中實行“保戶”與“保人”相結合，其理由是：目前，農村多數地區的家庭可大致分爲三類，第一類是最貧困的家庭，即“不救不活”家庭，約佔總農戶數的5%;第二類是生活水平一般的家庭，約佔總農戶數的85%;第三類是相對富裕的家庭，約佔總農戶數的10%。他們建議對第一類家庭全部按戶施保;對第二類家庭中具有特殊困難(因病、殘疾等)的成員從家庭中剝離出來進行保障，即“按人施保”。

四是縣鄉兩級政府履行職責方面。根據國家和省上有關政策規定，鄉鎮人民政府負責農村低保的審覈，縣級民政部門負責低保的審批。從此次調研走訪的情況看，多數鄉鎮對農村低保工作是重視的，履行工作職責是認真的，部分鄉鎮從村級民主評議的環節就積極介入，履行好監督審覈的職責，確保了農村低保的公開、公平、和公正。但是確有部分鄉鎮不能認真履行工作職責，以人員少、工作忙爲由忽視入戶調查，放任村委會進行評議，對村委會上報的對象不能嚴格把關審覈，起到的僅僅是“二傳手”作用。另一方面，基層民政能力明顯不足。縣、鄉(鎮)兩級由於從事低保工作的人手少、經費短缺造成城鄉低保工作難以實現精細化管理。按照要求，縣級民政部門在進行審批時，應按照一定的比例進行入戶調查，但目前大部分縣級民政局由於自身能力所限，沒有按規定開展入戶覈查工作。此次調研的西寧市、海東地區、海南州共有18個縣，202個鄉鎮，通過走訪統計，所有鄉(鎮)都只有一名民政助理員，除負責人民政各項工作(救助、救災、優撫、危房、福利等)以外，還兼職負責殘聯、扶貧等工作，由於兼職工作太多，難以對低保工作進行精細化管理。同時，城鄉低保工作需要經常入戶走訪、調查覈實，還需要爲每一名低保對象建立檔案資料，這都需要一定的工作經費，目前鄉(鎮)一級普遍沒有低保專項工作經費。縣級民政部門也同樣存在人手少、經費缺、工作手段落後的問題。如海東地區，除民和縣上半年落實工作經費2.8萬元以外，其他各縣民政局都未落實工作經費。

　　三、下一步應對措施

當前，正處於改革攻堅期、社會轉型期、矛盾凸顯期，發展任務繁重，利益訴求多元，矛盾問題複雜。目前城鄉低保工作中存在的問題，也是改革發展進程中的問題，同樣可以在改革發展中加以妥善解決。對此，廳黨組認識明確，態度堅決，積極深入基層問計於民，羣策羣力謀劃措施，努力推進城鄉低保科學化規範化管理水平。下一步，將從以下五個方面着手做好工作：

(一)建立推進家庭經濟狀況覈對機制。根據民政部的統一部署，我省西寧市、格爾木市、大通縣今年被國家列爲全國第二批居民家庭經濟狀況覈查試點地區。我們將抓住機遇，認真組織開展好試點工作，在指導試點地區建立起政府主導、民政牽頭、部門配合、社會參與的家庭經濟狀況覈定工作協調機制的基礎上，從搭建部門聯動的信息共享平臺入手，建立民政部門從房產管理、車輛管理、公積金管理、金融、工商、稅務、人力資源和社會保障、社會保險等居民公共信息管理部門獲取相關對象個人資產真實狀況的信息覈對機制。爲破解我省居民家庭收入和財產覈算難問題積累經驗、提供示範，並以點帶面向全省逐步進行推廣，從根本上解決因家庭收入和財產覈對難而產生的一系列問題。

(二)積極健全農村低保運行機制。鑑於目前農村低保運行機制上存在的問題，我們將積極探索取消目前採取的層層控制保障指標的運行模式，採取省上綜合考慮各地人口數量、貧困程度等綜合因素後，覈定各地補助資金基數，各地結合實際，按照“按標施保、應保盡保”的原則組織開展農村低保工作。這樣做既可以強化縣級人民政府的責任，調動基層各級政府的工作積極性，也可以解決目前因控制指標而帶來的矛盾和問題。爲穩妥推進這項工作，將考慮選擇部分地區先行試點。同時，將積極研究在目前的運行模式下對補助檔差政策進行調整的辦法，督促縣、鄉(鎮)兩級政府對本地區的低保指標管理定期動態調整。

(三)不斷完善臨時救助制度。目前，我省已普遍建立起以城鄉低保爲基礎，以醫療、教育、取暖、住房等專項救助爲補充的社會救助體系。這些政策主要惠及的是低保對象羣體，由於政策疊加，低保“含金量”越來越高，部分低保家庭得到的各項救助累加後，生活水平高於低保邊緣羣體，這種狀況引發了較多矛盾和問題。爲此，我們將抓緊制定低收入家庭的認定辦法，使更多的專項救助政策惠及低收入家庭，同時，通過完善臨時救助政策，加大臨時救助的力度，解決好低收入家庭出現的臨時性、突發性的困難，緩解目前低保操作中存在的突出矛盾。

(四)着力加強低保工作能力建設。低保工作事關社會和諧穩定大局，是各級政府職責所在。城鄉低保自運行以來，保障資金比當初增加了20.5倍，保障人數增加了6.4倍，但低保管理能力沒有得到相應提高。建議在州、縣兩級民政局設立低保工作機構，解決3-5名事業編制幹部;鄉(鎮)政府按照規模大小配備1-2名專職民政助理員;鑑於低保工作任務繁重，各級政府應考慮安排一定的工作經費。各級民政部門積極爭取將社會救助工作納入政府的目標考覈範圍。同時，進一步加快低保信息化建設步伐，定期舉辦業務培訓班，爲基層培養高素質的業務骨幹，不斷提高城鄉低保服務管理水平。

(五)進一步加大低保監督檢查力度。針對目前城鄉低保存在的問題，在進一步完善政策，落實制度的同時，將進一步完善責任追究制和加大行政執法力度。建立縣級民政部門和鄉(鎮)、街道辦事處低保管理問責制，完善誰調查、誰簽字，誰審覈、誰負責的責任追究制。加強低保問題的查處力度，對羣衆舉報事件，舉報一起、查實一起;對違法違紀行爲要配合有關部門依法嚴肅查處，追究相關責任人的責任。對媒體曝光和羣衆反映屬實的問題，要及時糾正，嚴肅處理。對有瀆職行爲或以權謀私造成惡劣影響和嚴重後果的工作人員，要給予黨紀政紀處分和追究法律責任，從而起到震懾和警示作用。同時，今年將在全省範圍內組織開展“農村低保監督檢查年”活動，不斷規範低保運行，使全省困難羣衆共享改革發展成果。